達到可持續連帶發展目標◎Lancet│陳宗延譯

The Lancet (2017). Achieving sustainable solidarity development goals. The Lancet, 390(10113), 2605. doi:10.1016/S0140-6736(17)33303-2

社會保障(social security)的意義隨各國不同。在美國,它可能會使人想起同名的機構(按:指Social Security Administration),管理提供給付給退休人士和失能者的社會保險。1934年時,緊接在經濟大蕭條後那時有25%之多的美國人失業,羅斯福總統(Franklin D Roosevelt)宣布他為美國創見一個社會保障計畫的計畫,這是為了「促進每個構成它的個體有更大的保障」。他聲明:「這種尋求更大度量的福祉與快樂,並不意味著價值的改變。這倒毋寧是回歸到在我們經濟發展與擴展過程中丟失的價值…」

因此,即使早在上一世紀、在社會福利傳統萌芽的歐洲疆界之外,政府的角色在國家經濟發展和個體保障間日益增長的緊張中被承認──這種不調和帶著極大的異質性在世界各地持續著,是因為政策和計畫的拼湊補綴(patchwork)到位,以維持社會保障的標準。

國際勞工組織(International Labour Organization, ILO)──監管勞動標準,聯繫勞工、工會和政府的聯合國機構──盡力尋求將一套框架正式化,以監測世界各國社會保障體系的狀態。今年十一月,ILO發佈它最新的出版品──《世界社會保護報告2017-19:全面社會保護以達成可連續發展目標》(World Social Protection Report 2017–19: Universal social protection to achieve the Sustainable Development Goals)。這是一項浩大的工程,使用「生命週期」(life-cycle)取徑去量化社會保護,從給付延伸到孕期、失業、失能的兒童和家庭,到這些保障制度的健康狀況和財務。

ILO的工作是奠立於「社會保障是一種權利」的基礎之上,而這些努力是與聯合國的可持續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)一致而發展。具體來說,這份報告聚焦於SDG 1.3──執行適合本國國情的全民社會保障體系,包含最低標(floors,樓地板)(或明確的基本保障程度)──這是「在全世界消除一切形式的貧困」的主目標(按:即SDG 1)的一部分。〈2030年可持續發展議程〉(The 2030 Agenda for Sustainable Development)整合了相關的社會保護目標,以性別平等(SDG 5.4)、體面工作(decent work)與經濟增長(SDG 8.5)和全民健康覆蓋(universal health coverage, UHC; SDG 3.8)為優先順序。

但儘管有所有這些將國家能力(national capacities)與SDGs連結的正面運動,這份報告描繪了那些受到保障者與未受保障者間的陡峭隔閡。就最基本的標準來說,全世界人口僅有45%被至少一種社會給付覆蓋,而使至少40億人處於保護的範圍之外,其中非洲、亞洲和阿拉伯國家落後最遠。這些人中將近13億為兒童。值得一提的是,各國平均僅花費1.1%的GDP在小於14歲者的社會保護給付上。這種慢性的投資不足,若未被矯正,會使得驚人的長期不平等持續存在。

這份報告指出UHC是社會保護的一個關鍵環節,因為對於健康照護可近性的需求是與僱傭狀況無關,且橫跨生命全程。它或許是各種保護中最具轉化力的,卻也是最艱困的,從高所得國家威脅著健康服務的緊縮計畫,到低所得國家實際上不存在的長期照護可近性。世界上的鄉村地區有超過半數人口缺乏任何健康覆蓋,相較於都會地區是22%。讓鄉村-都市不平等雪上加霜的,是健康工作者的短缺,估計為1,360萬人。要改善可近性和達成UHC,將需要額外1,000萬名健康工作者。然而,為達到這些照護服務需求,也是創造工作、削減貧困、改善健康工作者條件的絕好機會。

當各國探索改善社會保護、實現SDGs這條充滿挑戰性的路徑時,有理由回歸到驅動這個工作的價值上。切合地,國際人類連帶日(International Human Solidarity Day)是12月20日,這個紀念日鼓勵政府尊重它們的承諾、促進根除貧困、並紀念多元一體(unity in diversity)。正如社會保障有諸多意涵,連帶也有許多意義。它不僅是互惠性(reciprocity)或促進政府有利社會的(prosocial)介入。它是凝聚(cohesion)。總和會大於部分。要創造更美好的世界,可持續發展目標也必須是連帶發展目標。目標只能藉由重訪促進團結、和諧和集體保障(unity, harmony, and collective security)的根本價值來達成──在連帶中(in solidarity)。

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